Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine İlişkin AYM Kararı
Anayasa Mahkemesi 12 Haziran 2020 tarihinde E.2019/105 numaralı dosyada, (46) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin iptali istenen bazı kurallarının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal taleplerinin reddine karar vermiştir.
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine İlişkin AYM Kararı
A. Sağlık Bakanlığının Yurt Dışı Teşkilatının Oluşturulması ve Bakanlığın Yurt Dışı Teşkilatı Kurmaya Yetkili Kılınması Hükmünün İncelenmesi
Dava Konusu Kurallar
(1) numaralı CBK’nın değiştirilen 353. maddesinde Sağlık Bakanlığının (Bakanlık) merkez, taşra ve yurt dışı teşkilatından oluşacağı hükme bağlanmış olup anılan maddede yer alan “…ve yurtdışı…” ibaresi dava konusu ilk kuralı oluşturmaktadır. (1) numaralı CBK’ya (46) numaralı CBK ile eklenen Bakanlığın yurt dışı teşkilatı kurmaya yetkili olduğu hükmü de dava konusu diğer kuralı oluşturmaktadır.
Başvuru Gerekçesi
Başvuruda özetle; Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların sadece merkez ve taşra teşkilatlarının CBK ile kurulmasından söz edildiği, yurt dışı teşkilatına ise yer verilmediği, bu itibarla yurt dışı teşkilatı kurma yetkisinin açıkça kapsam dışında bırakıldığı; kamu tüzel kişiliğinin CBK ile de kurulmasına izin veren Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasının bakanlıklar yönünden geçerli olamayacağı belirtilerek kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Mahkemenin Değerlendirmesi
1. Konu Bakımından Yetki Yönünden
Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralların Anayasa’nın 106. ve 123. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de kurallar ilgileri nedeniyle -CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kurallarının düzenlendiği- Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrası kapsamında incelenmiştir.
Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hükmüne yer verilmiştir. Anayasa koyucunun bir konunun kanunla düzenlenmesini özel olarak öngörmesi bu alanın münhasıran kanunla düzenlenmesini istediği anlamına gelir. Bu kapsamda Anayasa bir konunun kanunla düzenleneceğini öngörmüşse bu konuda CBK çıkarılamaz. Bununla birlikte Anayasa’da CBK’larla düzenleneceği özel olarak öngörülen konulara ilişkin Anayasa hükümlerinin açıkça izin verdiği hususlarda CBK’larla düzenleme yapılabilir.
Anayasa’nın 123. maddesinin birinci fıkrasında idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği belirtilmiş; 106. maddesinin on birinci fıkrasında ise bakanlıkların kurulmasının, kaldırılmasının, görev ve yetkilerinin, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının CBK ile düzenleneceği hükme bağlanmıştır. Dolayısıyla anılan fıkra kapsamındaki konular Anayasa’nın CBK ile düzenlenmesini ayrıca ve özel olarak öngördüğü konulardır.
Anılan fıkrada yer alan “…teşkilat yapısı…” kavramı, belirli bir hizmeti yürütmek üzere kurulan kamu kurum ve kuruluşlarının bu amaçla üstlendikleri görev ve yetkilerin ifa edilebilmesi için oluşturulan ve söz konusu hizmetin yürütülmesinde doğrudan ya da dolaylı olarak rol alan, aynı kurum bünyesindeki farklı düzey ve nitelikteki birimlerin bütününü ifade etmektedir. Bu itibarla bir kurumun bu mahiyetteki merkez ve taşra teşkilatının yanı sıra yurt dışı teşkilatı da teşkilat yapısı kavramına dâhildir.
Dava konusu kurallarda, merkez ve taşra teşkilatı bulunan Bakanlığın teşkilat yapısına yurt dışı teşkilatının da eklenmesi, başka bir ifadeyle Bakanlığın yurt dışı teşkilatının oluşturulması ve Bakanlığın da oluşturulan bu yurt dışı teşkilatını kurmaya yetkili kılınması öngörülmektedir. Dolayısıyla kuralların Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasında CBK ile düzenlenmesi özel olarak öngörülen konulardan biri olan bakanlıkların teşkilat yapısına ilişkin olduğu anlaşılmaktadır.
Bu itibarla kuralların ilişkin olduğu konunun CBK ile düzenlenmesinin Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasında açıkça hükme bağlanmış olması karşısında düzenlemenin kanunla yapılmamasının konu bakımından Anayasa’ya aykırı bir yönü bulunmamaktadır.
Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı kurala bağlanmıştır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin (TBMM) Anayasa’nın 87. maddesinde düzenlenen kanun koyma yetkisi kapsamında kanun adı altında yaptığı düzenlemelerin bu kapsamda olduğundan kuşku bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa’nın mülga 91. maddesi kapsamında çıkarılmış olan KHK’ların da aynı kapsamda görülüp görülemeyeceklerinin değerlendirilmesi gerekir.
1982 Anayasası’nın 87. maddesinin 2017 yılında 6771 sayılı Kanun’la yapılan değişikliğinden önceki hâlinde Bakanlar Kuruluna belli konularda KHK çıkarma yetkisi vermek TBMM’nin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Anayasa’nın mülga hükümlerinde belirtilen niteliği, getiriliş amacı, Anayasa Mahkemesinin KHK’larla ilgili içtihadı ve uygulama dikkate alındığında KHK’ların kanun hükmünde oldukları görülmektedir. Dolayısıyla KHK ile açıkça düzenlenen bir konuda da Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrası uyarınca CBK çıkarılamaması gerekir. Bu kapsamda yapılacak denetimde karşılaştırmaya esas olabilecek, daha önce çıkarılmış bir kanun olup olmadığının tespit edilmesi gerekir. Sonrasında ise -böyle bir kanun varsa- incelenen CBK kuralının kanunun açıkça düzenlediği konuyu düzenleyip düzenlemediği belirlenmelidir. Bu değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun CBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından da kanundaki düzenlemenin açık olup olmadığının tespit edilmesi gerekir. Bu bağlamda CBK kuralı olmasaydı, karşılaştırmaya esas alınan kanun hükmünün CBK ile düzenleme yapılan konuya uygulanacak olup olmaması, CBK kuralının kanun ile düzenlenen konuda çıkarılıp çıkarılmadığına dair bir gösterge olacaktır.
Bu bağlamda 663 sayılı KHK’nın “Yurt dışı sağlık hizmet birimleri” başlıklı 51. maddesinin (1) numaralı fıkrasında Bakanlık ve bağlı kuruluşlarının insani ve teknik yardım amacıyla yurt dışında geçici sağlık hizmet birimleri kurabileceği, kurdurabileceği, işletebileceği ve işlettirebileceği; (3) numaralı fıkrasında ise Bakanlığın yurt dışında sağlık hizmeti sunmak amacıyla sağlık hizmet birimleri kurabileceği ve işletebileceği hükme bağlanmıştır. Dava konusu kurallarda ise sağlık hizmet birimleri değil Bakanlığın yurt dışı teşkilatı düzenlenmektedir. Buna göre CBK kuralı olmasaydı, karşılaştırmaya esas alınan KHK hükümlerinin CBK ile düzenleme yapılan konuya uygulanacağı söylenemez. Zira dava konusu kurallar genel olarak idari bir teşkilatı düzenlerken KHK hükümleri sağlık hizmeti sunulmasına yönelik sağlık birimleri konusunda düzenleme getirmektedir. Bu sebeple anılan KHK hükümlerinin dava konusu kurallarla aynı alanda hüküm ifade etmedikleri, başka bir deyişle aynı konuyu düzenlemedikleri görülmektedir.
2. İçerik Yönünden
Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrası uyarınca -yürütülen hizmetin niteliği de dikkate alınarak- bir bakanlıkta yurt dışı teşkilatının oluşturulmasına ihtiyaç bulunup bulunmadığını belirlemek Cumhurbaşkanının takdir alanındadır. Dolayısıyla Cumhurbaşkanı’nın Anayasa’nın kendisine tanıdığı takdir yetkisini kullanarak dava konusu birinci kural uyarınca Bakanlık için yurt dışı teşkilatı oluşturmasında Anayasa’nın anılan maddesine aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Anayasa’nın 106. maddesinde bakanlıkların teşkilatı kapsamında yurtdışı teşkilatı kurulması yetkisi CBK’ya tanınmış olup CBK’ya tanınan bu asli yetkinin, başka bir idari işleme bırakılması mümkün değildir. Bununla birlikte yürütme organının CBK çıkarmaya yetkili olduğu konuya ilişkin her türlü ayrıntıyı CBK ile düzenlemesi ve bu düzenlemelerin gereğini bizzat yerine getirmesi gerekli olmayıp CBK ile konuya ilişkin temel kuralları belirledikten ve genel çerçeveyi çizdikten sonra bu çerçevenin içinde kalan hususları, düzenleyici nitelikteki diğer işlemlerle belirlemesi ve bu düzenlemeler kapsamında yerine getirilmesi gerekli tasarrufları da ilgili idareye bırakması mümkündür.
Dava konusu ikinci kuralda Bakanlığın yurt dışı teşkilatını kurmaya yetkili olduğu belirtilmektedir. (1) numaralı CBK’nın bakanlıkların teşkilatlanmasına ilişkin diğer hükümleri ile birlikte değerlendirildiğinde kuralda geçen yurt dışı teşkilatının kurulması kavramının CBK ile oluşturulan söz konusu teşkilatın fiilen faaliyete geçirilmesi için gerekli idari tasarrufların Bakanlık tarafından yerine getirilmesini ifade ettiği anlaşılmaktadır.
Buna göre dava konusu kuralın da yer aldığı (1) numaralı CBK yurtdışı teşkilatının kurulmasına ilişkin olarak yurtdışı teşkilatının niteliği, kurulacağı yer, görevleri, yer itibarıyla görev alanı gibi temel kuralları dava konusu kuralla Bakanlığa bırakmamış, bunların düzenlenme yetkisini (1) numaralı CBK’nın Ortak Hükümler başlıklı bölümünde düzenlenen 510/B maddesiyle Cumhurbaşkanı kararına tanımıştır. CBK ile söz konusu hususlarda düzenleme yapma yetkisinin anayasal olarak Cumhurbaşkanı kararına bırakılıp bırakılamayacağı bu davanın konusunu oluşturmamakla birlikte bu hüküm anılan konularda doğrudan düzenleme yapma yetkisinin Bakanlığa bırakılmadığını göstermektedir. Dolayısıyla kuralla tanınan yetkinin konuya ilişkin temel kurallar ve genel çerçeve belirlenmeden yurt dışı teşkilatının kurulması veya düzenlenmesini de içerdiğinin söylenemeyeceği anlaşılmaktadır. Bu yönüyle Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrası kapsamında CBK ile oluşturulan Bakanlığın yurt dışı teşkilatına ilişkin doğrudan düzenleme yapma yetkisini Bakanlığa bırakmayan dava konusu ikinci kuralın da anılan fıkrayı ihlal eden bir yönü bulunmamaktadır.
Anayasa Mahkemesi açıklanan nedenlerle kuralların konu bakımından yetki yönünden ve içerikleri itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal taleplerinin reddine karar vermiştir.
B. Türkiye Sağlık Enstitüleri Başkanlığının (TÜSEB) Burs Verebilmesini Öngören Kuralın İncelenmesi
Dava Konusu Kural
(46) numaralı CBK’yla (4) numaralı CBK’nın 666. maddesinin ilgili fıkrasına eklenen “…ve burslar…” ibaresi dava konusu kuralı oluşturmaktadır. Kuralda bilim insanlarının ve araştırmacıların yetiştirilmeleri ve geliştirilmeleri için imkânlar sağlamanın; bu amaçla ödüller ve burslar vermenin, öğrenim sırasında ve sonrasında üstün başarısıyla kendini gösteren gençleri izleyerek onların yetişme ve gelişmelerine yardım etmenin TÜSEB’in görevleri arasında olduğu hükme bağlanmıştır.
Başvuru Gerekçesi
Başvuruda özetle, dava konusu kuralın bütçe hakkı ile ilgili olduğu, Anayasa uyarınca kamu harcamalarının bütçe ile yapılması gerektiği, bütçe kanununda yer almayan bir gider türünün kanuni dayanağı olmadan CBK ile düzenlendiği belirtilerek kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Mahkemenin Değerlendirmesi
1. Konu Bakımından Yetki Yönünden
TÜSEB, CBK ile kurulmuş bir kamu tüzel kişiliğidir. Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca CBK ile kurulan bu Kurumun görev ve yetkileriyle ilgili düzenlemelerin de CBK ile yapılması mümkündür.
Anayasa’nın 161. maddesinin birinci fıkrasında kamu idarelerinin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamalarının yıllık bütçelerle yapılacağı; ikinci fıkrasında ise merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü ile yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usullerin kanunla düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
Bakanlığın ilgili kuruluşu olup kamu tüzel kişiliğine, bilimsel ve idari özerkliğe sahip ve özel bütçeli olan TÜSEB’in 5018 sayılı Kanun’un özel bütçeli idarelerin gösterildiği (II) sayılı Cetvel’inde yer aldığı, dolayısıyla merkezî yönetim bütçesine dâhil olduğu görülmektedir.
Yasama organının halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırlarını belirleyerek yetki vermesi ve sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkı denilmektedir.
Bütçe genel olarak belirli bir döneme ilişkin gelir ve gider tahminlerini göstermekte ve uygulamaya ilişkin esasları düzenlemektedir. Devlet, bir yıl süresince bütçe kanununda belirtilmesi koşuluyla harcama yapabilmekte ve gelir toplayabilmektedir.
Anayasa’nın 161. maddesinde kanunla düzenlenmesi öngörülen konuların, bütçe hakkının kullanılmasına ilişkin konularla (merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü ile yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller) sınırlı olduğu, buna karşılık anılan maddenin, mahiyeti itibarıyla kamu harcaması yapılmasına yol açacak nitelikteki düzenlemelerin de münhasıran kanunla yapılması gerektiğine yönelik bir hüküm içermediği görülmektedir.
Bu bağlamda dava konusu kuralın nihayetinde kamu harcaması yapılmasına yol açacak nitelikte bir düzenleme içermesi sebebiyle bütçeyle ilişkili olduğu ancak bizzat yasama organının bütçe hakkına temas etmediği anlaşılmaktadır. Kuralın yasama organının bütçe hazırlama, uygulama ve kontrolü konusundaki hak ve yetkilerine ilişkin herhangi bir unsur içermediği görüldüğünden münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen bir konuya ilişkin olmadığı sonucuna varılmıştır.
Genel gerekçesiyle birlikte değerlendirildiğinde 5102 sayılı Kanun kapsamında Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumunca burs verilmesi öngörülen öğrencilerin yurt içinde yüksek öğrenim gören ve aynı zamanda ihtiyaç sahibi ve başarılı olan öğrenciler olduğu anlaşılmaktadır. Anılan maddenin ikinci fıkrasında ise diğer kamu kurum ve kuruluşlarının bu nitelikteki öğrencilere burs, kredi ve nakdî yardım adı altında herhangi bir ödeme yapması yasaklanmaktadır. Öngörülen bu yasaklayıcı hüküm ile engellenmek istenen husus, Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu dışındaki diğer kamu kurum ve kuruluşları tarafından, belirtilen nitelikteki öğrencilere, ihtiyaç sahibi oldukları gerekçesiyle herhangi bir ödeme yapılmasıdır. Zira bu suretle ihtiyaç esasına dayanan bursun tek elden verilmesinin sağlanarak aynı saikle bir kişiye birden fazla ödeme yapılmasının önüne geçilmesinin ve bu sayede daha fazla sayıda ihtiyaç sahibi öğrenciye yardım yapılabilmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu kuralla verilmesi öngörülen burs kişinin 5102 sayılı Kanun’da öngörüldüğü üzere ihtiyaç sahibi olduğu ya da 278 sayılı Kanun’da öngörüldüğü üzere üstün başarılı olduğu gerekçesiyle değil TÜSEB’in görev alanı gereğince sağlık alanında bilim insanlarının ve araştırmacıların yetiştirilmeleri ve geliştirilmeleri amacıyla verilen bir burstur.
Öte yandan 5102 ve 278 sayılı Kanunlarla verilmesi öngörülen burslar, fiilî bir çalışma karşılığında ödenmediğinden niteliği itibarıyla karşılıksızdır. Ancak TÜSEB tarafından verilmesi öngörülen bursun sadece TÜSEB tarafından desteklenmesi uygun görülen projelerde görev alarak fiilen çalışan lisans ve lisansüstü eğitim gören öğrenciler ile doktora sonrası kişilere verilen bir proje bursu olduğu anlaşılmaktadır. Buna göre anılan burs 5102 ve 278 sayılı Kanun kapsamındaki bursların aksine karşılıksız olarak verilmemektedir. Bu çerçevede dava konusu CBK kuralı olmasaydı, karşılaştırmaya esas alınan Kanun hükümlerinin CBK ile düzenleme yapılan konuya uygulanacağı söylenemez.
Bu itibarla gerek yukarıda anlam ve kapsamı açıklanan Kanun hükümlerinin gerekse dava dilekçesinde ileri sürülen diğer Kanun hükümlerinin dava konusu kuralla aynı alanda hüküm ifade etmedikleri görülmektedir. Bu tespitler kapsamında kuralın kanunda açıkça düzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
2. İçerik Yönünden
Kanunların ve CBK’ların kamu yararının sağlanması amacına yönelik olması, genel, objektif, adil kurallar içermesi ve hakkaniyet ölçütlerini gözetmesi hukuk devleti olmanın gereğidir. Bu nedenle kanun koyucunun ve yürütme organının hukuki düzenlemelerde kendisine tanınan takdir yetkisini anayasal sınırlar içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütlerini gözönünde tutarak kullanması gerekir.
Kural bilim insanlarının ve araştırmacıların yetiştirilmeleri ve geliştirilmeleri amacıyla TÜSEB tarafından burslar verilmesini hükme bağlamaktadır. Sağlık alanında bilim insanlarının ve araştırmacıların yetiştirilmesinin bu alanda bilimsel ilerlemeye ve gelişmeye katkı sağlamak suretiyle toplum sağlığı üzerinde olumlu etkiler yaratabileceği hususu göz ardı edilemez. Bu itibarla dava konusu kuralın kamu yararının sağlanması amacına yönelik olduğu, adalet ve hakkaniyet ilkeleriyle bağdaşmayan bir yönünün de bulunmadığı anlaşılmıştır.
Anayasa Mahkemesi açıklanan nedenlerle kuralın konu bakımından yetki yönünden ve içeriği itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar vermiştir.